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霾消雾散全球愿景:法律约束与市场机制并重

2017-01-13 09:01 来源:经济参考报  我有话说
2017-01-13 09:01:44来源:经济参考报作者:责任编辑:吴劲珉

  2016年12月17日,人们在法国巴黎沙特莱广场举行集会,呼吁人们健康出行,减少私家车的使用。新华社记者 陈益宸/摄

  今天,雾霾已是全球公害之一。雾霾袭来之际,无论生活在何处,都会感同身受——眼前灰蒙蒙的一片,呼吸不畅、心情阴郁,由其带来的危害防不胜防。可以说,雾霾已大大影响了你我他的生活质量,与全球可持续发展的目标相悖。所幸的是,各国对此高度重视,而全球治理的思路正浮出水面——

  雾霾已是全球性难题

  世界卫生组织(WHO)2016年5月12日公布了有关世界主要城市大气环境的统计结果。WHO指出,全球一些城市的大气污染正快速恶化,达到了“灾难”水平,尤其是中低收入国家和地区。

  目前,世界卫生组织针对PM2.5设定的环境标准值是每立方米大气年平均10微克,PM10为每立方米大气年平均20微克。在对全球103个国家和地区共3000多个城市的PM2.5和PM10数据进行分析后,世卫组织认为,达标城市的人口仅占样本总人口的16%。

  报告还显示,全球空气质量最好的十大城市集中在欧美,而全球PM2.5最高的10个城市集中在亚洲和中东地区。即便在较富裕国家中,不达标的城市也占56%。

  印度首都新德里的雾霾在全球大城市中最为糟糕,PM2.5数值有时接近1000。过去三年里,新德里房价甚至下跌了21.7%。孟买、开罗等城市的空气污染超标也高达5倍。

  蒙古国的空气污染也十分严重,由于超负荷工作的发电厂向空气中喷吐滚滚烟尘,首都乌兰巴托一处棚户区的PM2.5水平在2016年12月16日一度升至每立方米1985微克。为了鼓励居民使用电热器取暖降低污染,蒙古国政府2016年12月23日表示,2017年1月1日起将不再征收夜间电费。

  发达国家中也能听到雾霾警报之声。据德国媒体报道,2016年12月29日,西班牙启动首例机动车限行。马德里当局当天向市民发出空气重度污染的预警。马德里市将雾霾预警调至第二高的级别,即三级预警,并决定启动机动车单双号限行措施。马德里市有320万人口,约180万辆机动车,时常被恶劣的空气质量困扰。

  2016年11月底开始,法国巴黎出现了“10年来最严重的空气污染”,雾霾在12月内三袭巴黎,政府决定在巴黎及其周边地区采取机动车单双号限行、限速等紧急措施。历史上,巴黎仅在1997年10月、2014年3月、2015年3月和2016年12月初动用过“限号出行”的手段。

  美国国家航空航天局(NASA)通过高解析度全球空气品质指标卫星地图,追踪了过去10年全世界不同地区195个城市的空气污染趋势。从NASA用2005年至2014年数据制作发布的全球雾霾分布图中可以看到,美国和欧洲的情况相对较好,而亚洲多国遭雾霾笼罩令人震惊。

  戳中经济增长的痛点

  国际社会已开始关注雾霾。但是,全球经济增长仍然很慢,发展中经济体增速也未止跌回升,治理空气污染会不会影响经济增长?

  长期以来,先污染后治理似乎成为一些发展中经济体的不二选择,雾霾的存在,也好像有了十分合理的诠释。不能牺牲经济增长速度,不能牺牲落后产业,成为放慢治理脚步最有说服力的理由。那么,空气污染和经济增长究竟有什么关系?要治理雾霾是不是必然会影响到经济增长,意味着经济增长必然放慢?

  有观点认为,一个深受雾霾影响的经济体,光从宏观上进行经济速度控制,会造成经济增速大幅放缓,而要从微观上控制,涉及大大小小的地方利益、部门利益以及机构利益,相关实施成本很可能会迅速上升,短期内实行起来困难。

  但是,北京大学国家发展研究院名誉院长林毅夫曾在2015年一次会议上表达了完全不同的观点。他认为,人们有很多似是而非的误区,比如在讲到雾霾问题时,认为雾霾严重的原因是经济增长快,放慢经济增速可以换取环境改善。林毅夫说:“不能说经济增长的速度跟环境没关系,但这不是根本问题。环境污染跟发展结构有关系。”林毅夫说,在老牌工业化国家,如英国、德国、美国,当他们处于我们这个发展阶段的时候环境也很差。新工业化国家,如日本、韩国,在这个发展阶段的时候环境也很差,因为这是产业结构造成的。在他看来,“我们还有一个不利的因素,能源结构以煤炭为主,再加上地方监管不力,这三个因素叠加导致环境恶化”。

  事实上,回顾发达国家的历程,可以找到一些蛛丝马迹。经济增长和空气污染以及雾霾的产生有一定关系,但并非绝对而唯一的正相关关系。

  在1955年以后的10年里,日本经济平均增长率达到9.2%。在此期间日本的火力发电、石油石化和钢铁等重污染产业,都是作为引领其他产业起飞的战略性产业。日本对石油化工、电子、汽车等大量投资,促使各项经济指标均超过战前水平。

  在雾霾的治理过程中,到上世纪60年代末,日本淘汰了约30%的传统工业,新技术、新产业带动整个国民经济的发展。1960年到1971年经济结构调整的十年间,日本经济平均增长率也超过了10%。日本是能源进口国,日本从上世纪50年代起,利用廉价而充足的进口原油调整能源结构,煤炭占能源消费总量从50%下降到25%,对空气污染的治理起到了积极作用。

  美国整体经济增长率在上世纪40年代初达到15%以上,但在洛杉矶爆发光化学烟雾事件的岁月里,1952年和1955年美国经济增长速度仅为3.8%和7.1%。再观察上世纪50年代的美国能源结构,煤炭高达50.4%,石油与天然气占43.8%,水电和核能仅占3.8%。

  从上世纪五六十年代开始,美国采煤、有色金属和钢铁业等传统产业进入需求下降、增长缓慢的阶段。到了70年代,科技革命处于突破阶段,带动了美国经济增长。由于石油作为能源来说,比煤炭具有许多优点,从50年代初到70年代的大约20年中,石油与天然气在美国能源中的比例迅速上升,到1970年达到76%,煤炭的比例降到26%。2015年,美国能源消费总量中石油占36%,天然气占29%,煤炭占16%,核能9%,各类可再生能源占10%。

  英国的烟雾事件和经济增长水平之间的关系,也不是十分密切。从1952年英国伦敦烟雾事件发生后,1956年、1957年和1962这几年英国经济速度都在2%以下,严重的烟雾事件也在这些年份中再次发生。事实上,英国经济当时处于衰落之中,一直没有摆脱“英国病”的魔咒,整体经济增速并不快。到了2014年,英国能源消费中,石油和天然气消费占比均为34.4%,煤炭消费仅为16.6%。

  镜鉴他国成功策略

  把目光投向一些曾经战胜过大气污染的国家,关注这些经济体在空气污染方面走过的历程。从它们的成功案例看,经过努力,霾消雾散终有时。

  在发达国家上百年的工业化历程中,曾不断出现大气污染问题。据统计,在英国伦敦烟雾事件、美国洛杉矶烟雾事件、比利时马斯河谷烟雾事件、美国多诺拉烟雾事件等世界八大污染事件中,有五个事件是工业烟气、汽车尾气等排放引起的空气污染,另外三个事件也都是区域工业化高速发展导致的后果。

  英国是世界上最早实现工业化的国家,也是最早遇到环境污染事件的国家。

  导致1952年伦敦烟雾事件的直接原因,是燃煤产生的二氧化硫和粉尘污染,间接原因是始于当年12月4日逆温层造成的大气污染物蓄积。这是比较典型的由于燃煤废气和天气因素共同造成的环境灾害。此后的1956年、1957年和1962年,英国又连续发生了多达12次严重的烟雾事件。直到1965年后,有毒烟雾才从伦敦销声匿迹。

  在治理方面,英国先后推出《清洁空气法案》、《空气污染控制法案》等,大力推动天然气取代煤炭,淘汰落后产业。到上世纪80年代,英国人又和汽车尾气展开了控制排放的攻坚战。对于工业污染,英国政府通过迫使企业承担排污造成的社会成本,刺激企业减少排污,研发环保技术。

  上世纪40年代初,美国洛杉矶曾饱受光化学烟雾困扰。这种烟雾由汽车尾气和工业设施排放气体混合形成。

  1952年和1955年,洛杉矶又发生光化学烟雾事件。上世纪60年代末,出现了催化式排气净化器,解决了汽油燃烧不完全的问题。10多年后,洛杉矶所有汽车基本全部安装了净化器。此举是洛杉矶成功治理空气污染的重要步骤。此外,洛杉矶还推广更高的燃油效率标准、使用清洁发动机等。技术进步、政策严格,让洛杉矶的空气污染问题在很大程度上得到了解决。洛杉矶所在的加利福尼亚州,目前汽车尾气中的污染物只有30多年前的1%。

  日本进行雾霾治理,是在付出惨重代价后启动的。

  上世纪20年代,日本经济高速发展,钢铁业和采矿业带来滚滚烟尘。

  二战后日本谋划经济复兴,再次优先发展重化工业,以煤炭为主要能源。上世纪50年代,日本多地黑烟蔽日。然而,当时的日本民众甚至连大气污染的概念都未曾形成。四日市哮喘事件就发生在这个时期,当地建了一家石化工厂,因吸入含有硫化物的废气而导致呼吸疾病的居民,在1964年达到人口总数的3%。

  上世纪50年代开始,日本各地居民要求行政部门关注大气污染,四日市扩大石企业化规模的计划也被迫放弃。在民众的反对遍及全国后,日本政府才正视这个问题的严重性。在之后的50年时间中,日本一直致力于控制两大污染源——固定发生源工厂和移动发生源汽车。

  此外,上世纪60年代,因污染加剧,德国对环保问题日益重视,在法律及管理条例中就工业设施排放、燃料中铅含量、大型燃烧设备排放等做出具体规定。一系列措施出台后,大量工业企业不得不安装烟气洗涤设备,对燃料进行脱硫处理……几十年间,德国空气质量明显改善。

  法律约束与市场机制并重

  空气污染治理是一项大工程,涉及各方利益。从各国治理空气污染的历程来看,痛下治理决心后,需要采取各种政策措施,兼顾方方面面。

  在治理过程中,各国都十分重视制定相关法律措施,制定严格统一的环境标准。伦敦烟雾事件令英国人痛下决心,开始整顿空气污染,并催生出世界上第一部空气污染防治法案《清洁空气法》(1956年)。2007年,英国政府在《环境空气质量战略》中又对PM2.5进行了硬性约束。

  为降低建筑能耗和污染,法国出台了新版的《建筑节能法规》,从2013年1月起,对所有新申请的建筑必须符合年耗能的限制进行大幅了调整。20世纪50年代,美国接连发生了多诺拉烟雾事件、洛杉矶光化学烟雾事件等。此后,美国联邦政府相继制定了《空气污染控制法》、《清洁空气法》、《机动车空气污染控制法》,通过法律约束来解决大气环境污染问题。美国政府还根据情况不断修订上述法律,逐步提升控制标准。

  此外,很多国家建立了明晰的空气质量国家战略,制定可操作、可监控的空气达标计划。美国各州都有自己的空气达标计划。如果未能有效执行计划,环保署将采取强制性措施,确保达到空气质量标准。

  很多经济体的政府还利用市场机制,如税收手段,调节能源消耗,降低污染。为了确保从化石燃料转向可再生能源和其他低碳能源,需要一整套全面政策,包括碳定价和监管、用地决策、公共部门的采购及支持研究和开发工作等。有分析指出,可以通过许多方式确定碳价,例如征收排放直接税,实行可转让排放许可证制度(限定碳排放总量),或向低碳能源提供某种补贴。

  大力推广使用新能源,促进能源节约,向污染低的产业结构转型,减少对化石能源,尤其是煤炭的依赖,也十分重要。世界卫生组织呼吁各国认识到大气污染这一严重的公共安全问题,并采取相应的行动。世界卫生组织表示,使用更多的太阳能和风能以及优化公共交通的通达性,可以帮助解决污染问题。

  据国际能源署预测,到2060年,光伏发电厂和太阳能热电站可满足全球大部分电力需求,到2070年,争取实现全球经济基本脱碳,达到零净排放。要实现这个目标,需要依靠以下三大支柱:一是更有效地利用能源(降低单位能耗),二是无碳发电,三是车辆电气化以及建筑物使用清洁电能。国际能源署称,可以通过以下一些方式实现零碳或低碳能源目标:可再生能源(风能和太阳能),地热,水力发电,核能,碳捕获和储存,海洋能源,先进的生物燃料等。

  雾霾治理 形成合力至关重要

  雾霾,已成当今公害问题之一。这个高频出现的空气污染问题,如果不认真对待,必会进一步影响到公众的健康水平、生活质量,社会的可持续发展,甚至影响到宏观经济的长期稳定增长。治理空气污染应是当务之急,可在借鉴发达经济体经验的基础上更快地取得成效。

  长期以来,认为治理空气污染会影响经济增长,应先污染后治理,污染治理可以慢慢来的思维很有市场。在经济发展初级阶段,经济快速增长,空气污染爆发概率确实也很高,然而,这个现象并不说明要保证经济快速增长就必须污染空气,要保护环境就必然会损失经济增长的速度。在早期经济快速增长和空气污染高发并存的背后,隐藏着造成空气污染逐渐形成的经济结构和能源结构等深层次原因。从发达国家的经济发展和空气污染治理历程中,就能清楚看到这一点。

  几年前,时为德银首席经济学家的马骏曾经分析过,政府加大力度治理空气污染,只要政策对头,不但不会抑制经济增长,反而会提升经济增长的质量,创造新的增长点,甚至在中长期提升经济增长潜力。另外,如果考虑到PM 2.5减排带来的对人民健康的好处、相关医疗成本的下降、劳动生产率的提高等因素,大力治理空气污染对“绿色GDP”的贡献应该是十分正面的。推动清洁能源的政策确实需要更多的政府补贴,但同时,政府在用财税政策治污的过程中,也会得到更多的收入,如煤炭资源税、汽车牌照拍卖收入等。额外收支相抵,财政赤字不会增加,还能创造额外财力用于其他“绿色”投资。

  空气污染治理中,加强全盘统筹,形成合力十分必要。中国对雾霾的严重性已经有了认识,下一步要推动各项细化治理措施走上正轨。国外的治理经验同样显示,治理空气污染确实需要很长时间,但许多情况下,大量时间其实用在了统一各方思想,协调各方利益之上,而非治霾实践之中。

  当然,治理雾霾绝非易事,不可能一蹴而就,需要打持久战。一些专家发现,中国的雾霾是多种污染共同造成的,既有发达国家早期大力发展重工业造成的煤炭污染,也有后期汽车尾气等带来的污染,还有小散用户燃煤、燃烧秸秆等造成的污染。因此,在不同时期,可能需要针对重点污染进行治理。即便治理出现成效,也可能因为新的污染产生,需要延长治理周期。另外,经济结构、能源结构的转型也需要一定时间。

  总之,国外对污染源的探索、对相关法律法规制定的反思和修改、先进的并得到验证的技术、经济结构的转型、能源结构的调整等,完全可以为我所用,大大节约治理空气污染的时间和金钱成本。

[责任编辑:吴劲珉]

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